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四川省投融资平台“1+N”模式探索与实践

前言

各地投融资平台在探索市场化转型的过程中,涌现出许多别具特色的转型发展模式。其中四川省部分地市级、区县级平台(除成都市以外)学习了省级平台,采取了“1+N”的模式重新构建整合了地方投融资平台体系。本文重点研究“1+N”模式在四川区域的实地应用,分析其潜在的问题和不足之处,以供参考。

一、区域发展现状

在《区域优势与协同发展分析——新一线城市优势分析之成都篇[ 来源于《城镇化新视野》。]》一文中,我们通过与省内地市的经济总量对比、人口聚集与流动分析,总结了成都作为新一线城市,在省内一枝独秀的特色。

但相对而言,在“新一线城市”成都瞩目的光环下,四川省呈现出区域发展极不均衡的现实情况。

以2018年GDP为例,成都市遥遥领先于其他地市,除成都以外的20个地市达到平均水的地市仅德阳、绵阳、南充、宜宾4个。

图1-1 四川省各地市2018年GDP(单位:亿元)

以常住人口与城镇化水平为例,除成都以外的常住人口超过平均水平的仅泸州、绵阳、南充、宜宾、达州、凉山州6个,而城镇化率超过平均水平的仅自贡、攀枝花、德阳、绵阳4个。

图1-2 四川省各地市2018年常住人口与城镇化水平

区域经济、人口、城市化水平的不均衡,资源向成都市高度集中,在这种背景下,各地市、区县城市的发展,以及各地投融资平台的发展,都面临着极大的挑战。

二、四川省平台转型模式探索

1、省级平台“1+N”模式概况

2009年,四川省级平台率先采取了所谓“1+N”的模式,整合省属的资源。

2009年1月,四川发展(控股)有限责任公司(以下简称“川发展”)、四川省铁路产业投资集团有限公司(以下简称“省铁投”)相继成立;

2010年4月,四川省交通投资集团有限责任公司(以下简称“省交投”)成立;

2011年2月,四川省能源投资集团有限责任公司(以下简称“省能投”)成立。

自此,国有资产监督管理委员会打造的以川发展作为省级超级航母的投融资平台集团正式扬帆启航。

图2-1 四川省属平台公司股权结构

图2-2 四川省属平台公司股权结构(详细)

川发展注册资本800亿元人民币,公司作为一个纯粹的投融资平台,持有22家大型国有企业的股权。

根据2017年度跟踪评级报告显示,川发展总资产约8000亿元,其传统业务中高速公路、内河航运、电力等业务均发展为区域性的行业龙头,具有极强的竞争优势和发展潜力;同时公司也在省内自主投资了多项航空、水电等经营性业务。

2、地方平台“1+N”模式的转型探索

由于成都存在天然优势,人口、经济、金融机构、社会资本、专业服务机构等各类资源都向成都涌入,加上城市的快速发展,投融资平台现有业务和发展潜力都有极大的空间。

但除成都以外的其他地市、区县级平台,本身不具备成都市优渥的资源条件,因此部分地方学习了省级平台的“1+N”模式。以某地级市为例,在2017年左右,对原国资委下属的平台公司进行了重新整合,将原有的“国投公司”变更为“国投集团”,国资委退出大大小小的公司股东身份,将这些公司全部并入国投集团,国资委作为国投集团的股东进行管理。并入集团后,其中农投、机场、城建、交通等再成立子集团。具体如下图所示:

图2-3 四川某地市级平台公司“1+N”模式转型结构图

据了解,国投公司信用评级目前仍然是AA级,且在债券市场表现并不活跃。

三、问题分析与总结

在调研的过程中,多数地区对“1+N”的实施效果并不满意,与当初的预期效果相距甚远。我们尝试对地方“1+N”实施过程中的潜在问题进行了如下分析:

1、平台规模和决策层级

省级平台数量众多,规模体量较大,由国资委单独管理显然不现实,各家公司各行其是也无法有效的实现规模效应。因此省级平台公司在其设立之初就采用了“1+N”的集团化模式,川发展作为“母集团”,代为管理下属大大小小的子集团、子公司,统一向国资委汇报。

地市/区县级平台公司照搬了“1+N”的模式,虽然在一定程度上将原有分散的平台公司进行了整合,有效的降低了地方国资部门的管理难度。但平台规模有限(以上文提到的某国投集团为例,2017年资产规模约600亿元),不适宜再下设多个层级,使得原本由国资直接管理的公司在“1+N”改革之后,汇报审批层级增加了一层甚至两层,明显降低了工作效率。

以上述地市级平台公司的转型为例,国投集团下属又成立新的子集团,子集团再成立公司。部分公司(例如机场投资公司)原来只需要向国资委汇报,如今与国资委之间增添了两个集团的汇报与决策层级。

2、平台定位与职能分工

川发展与下属“N”家子公司的定位和分工明确:省级平台立足于全省,主要为解决省内重大项目的投资和引导投资职能;“N”立足于专业化经营。

地市/区县级平台公司在设立“1+N”结构之初,大部分并没有考虑“1”的定位和目标,“母集团”的定位和职能究竟与下属公司有何不同。由此产生了两种结果:其一,在原有的平台公司之上,新设一家母集团,母集团只存在管理职能;其二,利用原有的平台公司,挑选一家上升为母集团,母集团只是象征性的管理下属的其他平台公司,自身仍然继续原有的业务,与下属平台公司平行或同质竞争。因此也导致了“1+N模式”实施后,无法实现“母集团运营与投资”、“子公司专业化经营”的目标。

3、资源整合与管理控制

川发展作为集团公司,实质性的整合了下属的子集团、子公司,作为真正意义上的股东、出资人,代表四川省委、省政府履行三项管理权利:首先是资产收益权,作为22户企业的股东,划入企业不低于20%的资产收益归四川发展;其次是财务监督权,四川发展可委派财务总监到22户企业,对其财务进行监督管理;最后是资产处置建议权,四川发展对22户企业改革重组、拆分、合并有建议权,可以提出建议方案,报国资委按规定程序审批。

实质性的整合有利于推动“1+N”体系中的“1”对下属的“N”进行有效管理和控制。反观地方平台,大多数在原有平台的基础上合并成立一个母集团,主要是形式上的合并报表,真正的控制权仍然在下属(原)平台手中,使得母集团无法实质性的管理和控制下属公司,成为真正意义的“空壳”。

4、供给侧改革与需求侧改革

如果把“自身的经营状况、业务水平、产品质量等”理解为“供给侧”,把“融资、完成建设任务等”理解为“需求侧”,省级层面的“1+N”模式,就是供给侧改革的一种表现形式。

传统的平台公司采用各种方式的整合、重组,目标是为了做大规模、提高评级,其本质都是为了“更好的融资”。地方上的“1+N”模式也就是在“融资难”的背景下产生的无奈之举。结果看起来资产规模提高了,但负债水平也随之上升,没有良好的收益,偿债机制也没有解决,融资依旧困难重重。

可以说川发展践行了平台公司“融资端”向“投资端”的角色转换,以自主性投资、引导性投资作为主要发展方向,一方面高度市场化,用投资带动企业良性循环;另一方面履行地方国有企业应尽的义务,引导社会资金投向战略领域和重大项目,实现社会责任。川发展正是通过提升自身专业化经营水平,以投资实现超预期的回报;子公司专业化经营成为“区域性的行业龙头”,经营情况稳定良好的前提下,融资只是为了“更好的实现投资,更好的实现业务布局”的工具而已。

 

综上,地方平台公司学习省级平台公司的初衷是值得肯定的,这也是在投融资平台转型发展的大背景下的一种尝试。但若想真正意义上实现成功转型,还需要更多的关注与自身的业务发展,以及从所有权、人力资源、经营管理等各个方面的市场化,以投资决定融资,以“供给侧改革”作为理念,这才是成功的必要条件。