当前位置 : 首页 》新闻咨询讯 》公司动态
浅谈轨道交通领域PPP项目实施绩效管理重难点问题
阅读数:1026

(来源:南京雷竞技资产管理有限公司  ,作者:基础设施投融资业务部  陈飞虎)

      轨道交通领域PPP项目作为近几年“大热”的一类PPP项目,具有运量大、效率高、乘坐方便等优点,是解决城市交通拥堵问题的重要途径。据财政部PPP中心管理项目库统计显示,截至2019年4月底,轨道交通领域PPP项目数83个,投资额高达1万亿元,单体项目投资额高达121.51亿元,其中,有67.47%的项目已进入执行阶段,项目落地率较高。


      作为典型的“强运营”行业,轨道交通PPP项目能否实现高效优质的运营服务质量、运营安全等依赖于项目公司精细化、专业化的运营管理和实施机构(行业主管部门)的良好监管。考虑到轨道交通领域PPP项目初始投资规模巨大、运营服务内容繁杂且要求较高、运作模式多样化、财政补贴计价模式多样化等特点,客观、全面地实现轨交PPP项目的绩效管理,无疑给实施机构带来一定挑战。下文中,南京雷竞技即以实操项目经验结合行业规范,浅谈城市轨道交通领域PPP项目实施绩效管理研究。同时,将本专题分为两期进行探讨,其一,浅谈城市轨道交通领域PPP项目实施绩效管理重难点问题,其二,浅谈城市轨道交通领域PPP项目绩效监控内容和绩效评价指标体系构建的建议。


一、我国轨道交通领域PPP项目发展现状分析


      PPP模式作为推进公共产品和服务改革的重要途径,从2014年开始在全国范围内广泛推行。当前,我国处于经济新常态以及巨额隐性债务的大背景下,运用PPP模式提供公共服务仍将是今后一段时期的常态。而在我国城市轨道交通领域,基本上由政府单一投资建设轨道交通工程,由于城市轨道交通投资额巨大,一定程度上加重了地方政府债务负担,为降低地方债务系统性风险,急需突破投资结构局限,采用PPP模式,吸引社会资本参与轨道交通的投资、建设和运营,可以在很大程度上弥补传统治理模式中资金、技术与管理等方面的不足,而且可以充分发挥政府和社会资本的各自优势,进而降低项目的整体风险,提高公共产品与服务供给质量,实现可持续的和多赢目标的轨道交通和城市发展。


      2018年全年至2019年4月,国家发改委共批复9个城市轨道交通重大项目,包含苏州、杭州、济南、上海、长春、重庆、沈阳、武汉,郑州,项目里程达到1232.51公里,投资总额达到9576.06亿元。《国家发改委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础[2015]49号)指出,积极吸引民间投资参与城市轨道交通项目,鼓励开展规范开展城市轨道交通领域PPP项目。《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号)也明确指出,为缓解轨道交通建设资金压力,减少地方政府债务增量,对于新申报建设规划的城市,建议优先考虑采用PPP模式实施城市轨道交通项目。


      在国家政策的大力支持下,我国城市轨道交通领域PPP项目呈现出以下较为明显的特点:
      (一)单体项目投资额巨大、建设周期长
据财政部PPP中心管理项目库统计显示,截至2019年4月底,管理库项目累计8918个,投资总额达13.52万亿元,其中,轨道交通领域PPP项目数为83个,占全部PPP项目总数的0.93%,投资额却高达1万亿元,占全部PPP项目投资总额的7.44%,单体项目投资额高达121.51亿元,平均建设周期5.1年。


      (二)监管主体复杂多元
轨道交通PPP项目在单体项目中的建设、运营是非常复杂的,对于项目公司而言,其在建设期、运营期面临的监管主体除项目实施机构外,还受到财政部门、行业主管部门、实施机构委托代表、线路运营控制中心(OCC)或线网运营控制中心(TCC)、自动售检票系统清算管理中心(ACC)、建设(运营)期协调委员会、各相关政府职能部门等多元行为主体的监管。


      (三)运营管理方式多样
从PPP管理项目库以及结合实操经验来看,目前轨道交通领域PPP项目的运营管理方式主要有三种,其一,由成立的项目公司自主运营;其二,委托现有的轨道运营公司运营;其三,引入有运营经验的公司组成联合体负责运营。


      (四)运营服务内容繁杂且要求较高
轨道交通PPP项目在单体项目中的运营是非常复杂的,对于客运组织管理、行车组织管理、设备设施管理、人员管理、票务组织管理、资产管理、客运服务质量、安全等专业化要求较高,且各个系统构成也非常复杂,所以整个运营管理都异常繁杂。


      (五)城市轨道交通类型较多
城市轨道交通分类有很多种方式,每种方式都以某个特征作为依据,按轨道型式划分,可分为重轨铁路、轻轨铁路和单轨铁路。如果按照列车运行导向的方式划分,可分为钢轮双轨、胶轮单轨和胶轮导轨系统。按照最关键的运输能力划分,可分为大运量系统、中运量系统和小运量系统。一般国内都是按照轨道类型来划分,总共有七种交通方式,除了耳熟能详的地铁之外,还有轻轨、单轨、有轨电车、磁悬浮交通、自动导向轨道系统、市域快速轨道系统。其中以地铁、轻轨、有轨电车和单轨铁道为最经常采用的方式。按照车型来区分,城市轨道交通车辆类型可分为:A、B、C、D及L(B2)五种,五种车型的主要区分是车体宽度,其中A型列车宽度最大,载客量最多。目前,管理项目库中PPP项目,五种车型都有涉及。


      (六)运作模式多元化
轨道交通领域PPP项目常用的运作模式的有一体化BOT模式(呼和浩特市1、2号线、乌鲁木齐2号线、北京新机场线、成都新机场线)、网运分离模式(徐州市1、2号线)、A+B包模式(北京地铁4号线、14号线、16号线、杭州地铁1、5号线)、地铁+土地模式(TOD模式)(深圳地铁4、6号线、佛山地铁2号线)等,其模式的选择关键在于政府和社会资本之间的利益均衡,无论何种方式,实际上都反映了利益分配问题,模式的选择往往也体现了政府与社会资本之间的矛盾焦点。


      (七)财政补贴计价模式多样化
轨道交通领域PPP项目财政补贴缺口较大,目前,常用的财政补贴计价模式有影子票价法、车公里补贴法、21号文、年金公式法、现金流量法等,但是对于风险的分担、物有所值的实现均存在差异,更加合理化的补贴方式的选择往往存在争议。


      二、绩效管理实施重难点及建议思路
      以上属于轨道交通领域PPP项目独有的特点,也属于绩效管理中的重难点,下文将进一步梳理,并给出相应的建议思路。


      (一)评价时点、评价方式及评价结果与付费挂钩机制设置
      1、评价时点设置
      本项目单体投资额巨大,若按照《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》(财办金【2019】39号)对于运营期绩效评价时点设置为年度绩效评价,核算后付费,项目公司将陷入巨大的现金流风险。


      建议运营期绩效评价时点设置:结合本项目特点、合同约定付费节点以及财办金【2019】39号文对于评价时点的要求,建议绩效监控在在项目进入运营期后每个财政年度开展四次(实质上仅三次,因最后一次绩效监控与年度绩效评价时点相同,可不进行),绩效监控结果可作为预付费及年度绩效评价的重要依据;绩效评价在项目进入运营期后每个财政年度开展一次,绩效评价结果将作为按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。


      2、评价方式设置
评价方式上,实施机构采用绩效监控数据基本来源于项目公司,除常规的绩效监控与年度绩效评价外,考虑到轨道交通领域专业性和绩效监测成本,为防止项目公司上报数据虚假、失真,需设置临时绩效监控机制。


      3、评价结果与付费挂钩机制设置
      据财政部PPP中心数据整理后统计显示,轨道交通领域PPP项目的平均合作期限约为26.73年,建设质量的好坏直接影响运营期的服务质量、安全和效率,因此针对轨道交通领域PPP项目来说,对建设质量的绩效监控、绩效评价不应仅仅局限在建设期和竣工验收阶段,而应延伸到运营期间,并针对运营期间的建设质量进行评价,根据评价结果调整建设成本部分的政府付费数额。


      针对建设成本部分(可用性付费)挂钩比例设置在满足财办金【2017】92号文的前提下,而且还要考虑到评价支付系数的约定对轨道交通领域PPP项目投资额、银行还本付息等因素的影响,以保障项目公司的运营稳定、财务状况稳定。


      (二)里程碑事件受控
      为确保项目公司必须在规定的关键工期当日或之前完成,那么针对里程碑事件,如预验收、试运行、初期运营期安全评估、竣工验收、开始试运营和正式运营前安全评估等必须一次性通过(如试运营验收包含工程质量验收、专项验收、专项工作、应急演练以及试运营基本条件评审,其中某一项未通过,可能需要拖延几个月),故在建设期、运营期进行绩效评价时,需将里程碑事件设置为建设期绩效评价指标、运营期绩效评价指标,加大绩效指标权重,评价结果与建设期履约保函、运营期财政缺口补助相挂钩,使其处于受控状态。


      (三)成立轨道交通PPP项目绩效评价领导小组
      由前文可知,监管主体复杂多元,绩效管理工作面临众多的相关方和复杂的管理关系,如何科学界定PPP项目不同绩效管理主体的职责和管理范围,做好绩效管理工作和结果的衔接,合力推动PPP项目的顺利开展。
      建议思路,实施机构或者行业主管部门牵头成立轨道交通PPP项目绩效评价领导小组或绩效评价组织机构(以下简称绩效评价领导小组),由分管副市长任组长,联系工作副秘书长及行业主管部门、实施机构主要负责人任副组长,市相关职能部门、单位分管负责人为成员。绩效评价领导小组领导绩效评价工作,对绩效评价工作涉及的重大事项进行决策。


      绩效评价领导小组下设办公室(以下简称绩效办),设在实施机构,由市政府联系工作副秘书长兼任办公室主任,行业主管部门、实施机构分管负责人兼任办公室副主任。绩效办负责落实绩效评价领导小组的决策部署,组织开展绩效评价工作,负责成立绩效评价工作组、审核绩效评价工作组制定的绩效评价工作方案、下达绩效评价工作通知、审核绩效评价工作组提交的绩效评价报告等工作,统筹协调推进各项绩效评价工作,并开展绩效评价工作督查、督办。


      (四)运营绩效指标的设计应凸显运营服务焦点
      由前文可知,轨道交通项目运营服务内容繁杂且要求较高,故运营绩效指标的设计应凸显运营服务目标和服务内容。


      根据交运规〔2019〕1号、交运规〔2019〕3号文要求,需构建与运营安全和服务质量相挂钩的财政补贴机制,所以,对于影响项目运营服务质量的指标,要重点进行评价,加大在绩效指标体系中的权重,例如列车准点率、列车服务可靠度、清客次数、乘客满意度、车站清洁率等;对于政府方特别关注的指标,比如运营安全指标,如站房内客伤与客流比、火灾救援演练、突发大客流应急疏散演习次数、空气质量状况、C类及以上安全事故次数等,当指标值低于要求时,可直接扣减项目公司当年的运营利润或该运营安全指标总项不得分。


      (五)不同类型轨道交通项目的绩效指标差异化设计
轻轨、单轨、有轨电车、磁悬浮交通、自动导向轨道系统、市域快速轨道系统等在广义上虽然与地铁同属轨道交通范畴,但轻轨、单轨、有轨电车、磁悬浮交通在线路方案、车辆制式、运营组织等诸多方面与地铁轨道交通有很大的不同,对建设质量、运营质量的要求也很不一样,因此不同类别的项目在PPP绩效评价指标的设计上也要进行区分,针对项目实际有效差异化设计PPP项目的绩效评价体系。


      (六)不同运作模式轨道交通项目的绩效评价内容不同
从前文可知,轨道交通领域PPP项目常用的运作模式有网运分离模式(A、B分开);A+B包模式(A部分通常为土建工程类的投资,由地方政府负责投资建设;B部分通常为车辆设备类的投资,由地方政府授权出资单位与社会资本合资设立的项目公司负责,项目建成后,政府将A部分租赁给项目公司,项目公司获得授权经营AB项目资产,即A+B包模式);一体化BOT模式(A+B,即A+B都是由项目公司负责完成);TOD模式(BOT+土地物业,俗称地铁上盖)。


      当采用网运分离模式,实施机构对项目公司的绩效评价仅通过评价B包完成,A包不在评价范围之内;A+B包模式,实施机构对A、B包都进行绩效评价,但是A包不是由项目公司负责完成,可能由于A包问题导致我B包运营服务不佳,也可能本身就是B包原因造成,在绩效评价过程中容易产生扯皮,绩效评价指标设置较难;一体化BOT模式,对A+B包都进行考核,避免了扯皮问题,但是特别对社会资本方的资金实力提出较高要求。TOD模式,即除了对轨道交通一体化BOT进行绩效评价,还要对产业发展、投资落地额、人口聚集度等进行绩效评价。


      (七)不同财政补贴计价模式导致绩效评价指标体系侧重点不同
      针对目前城市轨道交通PPP项目的几种补贴模式,当按照客流为计量基础的影子票价补贴模式时,绩效评价重点应放在建设可用性、运营服务质量、运营安全上;当按照车公里法补贴模式时,评价重点应兼顾对客流量的考核,以确保项目效益的发挥;当按照可行性缺口补助或21号文模式时,客流量未与财政补贴计价机制相挂钩,仅在客流风险分担机制上进行了划分,政府设置保底客流量,此种机制设置最大问题是客流量预测的准确性不足,也未能激发项目公司提升客流量的积极性,进而增加政府财政支出责任,故需加大客流量评价指标权重,对使用者付费部分(票务收入、非票务收入)进行绩效评价。


      同时,如果运营成本没有在前期确定下来,还应考虑对运营成本的评价。


      轨道交通运营综合了包括建筑学、结构工程、交通工程、通信工程、信号工程等一系列专业学科,专业繁杂、接口繁多,运营成本的影响因素也必然非常繁多,只有找出那些起主要作用的关键因素,才有更加效地、有针对性地展开成本控制。


      经过调研分析,轨道交通运营成本支出的主要项目有运营中各项能耗产生的电费、设备系统及基础设施的更新及维护费用、人员工资及相关支出、运营综合管理费用等几个大项。据wind数据库统计显示,人员工资及相关费用约占46%,运营维护与更新成本(不含恢复性大修)约占20%,各项能耗电费约占17%,综合管理费用约占9%,其他费用占8%。综合来看,上述四项主要费用项目的总额占到运营总成本的92%左右。基于项目全生命周期的轨道交通运营成本控制的建议:


      (1)发展有利于轨道交通运营成本控制的建设管理体制
建议在制度改革层面将不同体制的优势进行互补、整合,探索从各方面而言都更加有利于轨道交通运营成本控制的模式。


      (2)改善财务费用分配管理制度
      建议按照预算定额,对各项相关费用实行分解,把费用层层分解、分配,即根据统一领导和分级管理相结合的原则,逐步建立“公司定额—部门定额—车间定额—班组定额”的网络体系,以约束和控制各项费用的最终使用者节约用款、合理用款。


      (3)合理控制设备、设施的更新、维护费用
      首先,建议引入市场竞争机制,扩大维修承包商的选择范围,利用竞标等方式,提高维修商选择的竞争程度,把维修费用控制下来;其次,设备更新、基础设施改造规划要科学,建议做好可行性研究,充分论证必要性和可行性;另一方面,合理确定设备标准,为后期运营维护成本控制提供条件。


      (4)合理配置人员岗位,精简不必要的编制
合理安排人员,积极稳妥地实行人员精简,按专业和工种合理配置岗位技术人员,积极稳妥地实行人员精简,力求做到不重叠、不超编。逐步建立科学合理的岗位用人机制,降低运营管理费用。


      三、小结
      通过我国轨道交通领域PPP项目发展现状分析,梳理出城市轨道交通领域PPP项目绩效管理实施的重难点问题,并提出建议思路,接下来南京雷竞技将针对轨道交通PPP项目绩效管理的重难点问题,就项目绩效评价指标体系和绩效监控主要内容提出相关建议。