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绩效管理专栏|从“江苏PPP绩效管理新政”回看财政支出预算绩效管理的前端控制
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南京雷竞技推出“绩效管理专栏”。首先,从重新认识PPP项目绩效管理开始,对全面预算绩效管理与PPP项目绩效管理的发展脉络进行合并梳理,重新理解PPP项目绩效管理的在PPP发展中的意义;然后,对PPP项目绩效管理实施、应用、应对等方面,对PPP项目绩效管理进行全方位的实践解析;最后,再从PPP项目绩效管理的实践回溯,对进一步完善全面预算管理实践方面的问题进行综合分析,使对绩效管理的认识形成闭环。整个专栏分为四大模块,争取用12-15篇左右的文章建立对全面预算绩效管理与PPP项目绩效管理关系新的认知,并对具体实践提出有益的雷竞技建议。

 

文章选读:

事前绩效评估的一项重要内容即是论证项目实施的必要性和可行性,验证项目立项依据的充分性、项目实施需求的迫切性及项目技术方案的可行性等方面, 因此事前绩效评估的结果可以直接运用于预算决策,并将一些在决策阶段发现的问题或隐患扼杀在摇篮之中,从而有利于保证部门预算决策的科学性、优化财政预算安排。

全文4195字 阅读约10分钟

来源:南京雷竞技

作者:基础设施投融资业务部

 

从“江苏PPP绩效管理新政”

回看财政支出预算绩效管理的前端控制

 

前言:

2020年9月底,江苏省财政厅发布《江苏省财政厅关于进一步加强PPP项目绩效管理的通知》(苏财金〔2020〕105号)。《通知》明确,绩效管理涵盖项目准备、采购和执行等全生命周期,其中项目准备阶段要求财政部门、行业主管部门共同对项目绩效目标与指标进行审核,经过“编制—审核—修改—复审—确认”程序推动绩效设定科学合理、程序规范。《通知》对PPP绩效管理的前端控制提出了明确的要求,是对PPP事前绩效评估、绩效目标管理的进一步强化,是与“全面实施预算绩效管理”全流程要求下财政支出预算绩效管理的事前绩效评估、绩效目标管理的进一步统一。

 

2018年中共中央国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号),明确指出要“建立绩效评估机制”,对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估,重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等,投资主管部门要加强基建投资绩效评估,评估结果作为申请预算的必备要件。事前绩效评估是由北京市财政局在2010年首创试点,探索至今,已逐步在全国范围内推广适用,尤其近几年实施力度逐年加大,在财政支出预算绩效管理闭环系统中的重要性愈来愈凸显。

 

一、事前绩效评估的必要性

 

在财政支出预算绩效管理体系中,事前绩效评估是相对于事后评价而言的,与事后评价“钱花得值不值”不同,事前绩效评估要回答“钱该不该花”的问题,主要指在申请财政资金支持前,财政部门或预算部门根据部门战略规划、事业发展规划、项目申报理由等内容,运用科学、合理的评估方法,对项目实施的必要性、可行性、绩效目标设置的科学性、财政支持的方式、项目预算的合理性等方面进行客观、公正的评估。

 

 

(一)事前绩效评估有利于弥补事后评价的滞后性

 

以各地实操情况看,目前财政支出预算绩效管理工作开展中,仍然普遍侧重于事后评价,对事前评估重要性认识不足。因事后开展绩效评价时,相关财政资金往往已使用完毕,虽有一套完整的结果应用机制,但实践中激励效果欠佳。而开展事前绩效评估,将资金拨付与评估结果挂钩,能有效弥补事后评价的滞后性,其正向激励作用更加明显且直接。

 

以北京的发展历程看,其最初提出事前绩效评估的出发点也在于弥补事后评价的滞后性,变“亡羊补牢”为“防患于未然”,关注点逐步前移,尝试对预算管理进行事前控制,并逐步形成了具有地方特色的一套模式。

 

(二)事前绩效评估为政府决策提供科学依据

 

事前绩效评估的一项重要内容即是论证项目实施的必要性和可行性,验证项目立项依据的充分性、项目实施需求的迫切性及项目技术方案的可行性等方面, 因此事前绩效评估的结果可以直接运用于预算决策,并将一些在决策阶段发现的问题或隐患扼杀在摇篮之中,从而有利于保证部门预算决策的科学性、优化财政预算安排。

 

 

(三)事前绩效评估有利于避免财政资金的浪费

 

事前绩效评估通过对项目立项必要性及投入经济性的分析,可以及时判断资金投向是否正确,真正将钱用在“刀刃”上,使财政支出关口前移,避免财政资金的浪费。

 

二、事前绩效评估的基本要素

 

就北京、河南、广东、昆明、新疆等已专门出台事前绩效评估管理办法等政策的地方而言,事前绩效评估的基本要素一般包括:

 

(一)评估对象

 

事前绩效评估的对象主要与拟开展事前绩效评估的预算管理对象相关,按中央最新政策要求,最新出台的重大政策、项目都要纳入事前绩效评估的范畴。

 

地方上对此有一些具化,如昆明市规定市本级部门预算管理的、需要安排财政资金的专项政策、项目及转移支付均要按要求开展事前绩效评估。同时,对于市本级部门事前绩效评估的范围进一步明确为三种情况:其一,新增需要安排财政资金的专项支出,都要开展事前绩效评估;其二,年初预算申请或年中申请追加的财政资金规模在500万元以上(含500万元)的专项支出,都要开展事前绩效评估;其三,资金规模虽达不到500万元,具有以下情形之一的:(1)与本部门职责密切相关的专项支出;(2)民生保障、公共服务、生态保护、城市管理、城市建设、转型发展等社会关注度高,具有明显社会、经济或生态影响的专项支出;(3)市委、市政府确定的重点工作事项;(4)根据预算绩效管理工作需要确定的其他专项支出。

 

 

(二)评估内容

 

事前绩效评估的内容一般涉及立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等。

 

1、立项必要性。主要评估政策、项目立项依据是否充分;项目内容与当地政策、部门单位职能和规划是否相关;需求是否迫切,是否有可替代性,是否有确定的服务对象或受益对象;是否有明显的经济、社会、环境或可持续性效益。

 

2、投入经济性。主要评估政策、项目预算是否与绩效目标相匹配,预算编制是否符合相关规定,编制依据是否充分,资金投入和使用过程中成本节约的预期水平和程度及资金使用、投入产出比是否合理。

 

3、绩效目标合理性。主要评估项目政策是否有明确的绩效目标,绩效目标是否与部门的长期规划目标、年度工作目标相一致,项目政策产出和效果是否相关联,受益群体的定位是否准确,绩效目标与项目要解决的问题是否匹配、与现实需求是否匹配,是否具有一定的前瞻性和挑战性;绩效指标设置是否与项目高度相关,是否细化、量化。

 

4、实施方案的可行性。主要评估项目政策组织机构是否健全,职责分工是否明确,组织管理机构是否能够可持续运转;项目政策内容是否明确具体,是否与绩效目标相匹配;项目政策技术方案是否完整、先进、可行,与项目政策有关的基础设施条件是否能够得以有效保障;项目单位及项目政策的各项业务和财务管理制度是否健全,技术规程、标准是否完善,是否得到有效执行。

 

5、筹资合规性。主要评估项目政策资金来源渠道是否明确,各渠道资金到位时间、条件是否能够落实;针对筹集资金和其他资金来源可能不到位存在的风险,是否有相应的保障措施;各资金来源渠道是否合规,是否存在法律风险,相关风险是否有相应的应对措施。

 

 

(三)时间安排

 

因事前绩效评估的结果需作为申请预算的必备要件,因此一般而言,事前绩效评估最晚需在预算正式下达前完成。以某地方为例,其要求财政部门组织的事前绩效评估需在“一上”(即预算部门初次将项目申报材料上报财政部门阶段)阶段开始,“二下”(即预算正式下达阶段)前完成;预算部门自行组织的事前绩效评估则需在“一上”前完成,将事前绩效评估结果作为项目申报材料一同上报。

 

从时间安排上也可以看出,事前绩效评估工作并非要另起炉灶、另搞一套,而是要结合已有的预算申报、预算审批等相关流程开展。

 

(四)方式方法

 

以各地方规定来看,事前绩效评估的方式一般包括现场调研、聘请专家、网络调查、电话咨询、召开座谈会、问卷调查、人大代表和政协委员参与等方式。尤其对于人大代表和政协委员参与这一方式,是事前绩效评估实操中的一大亮点。一方面人大代表和政协委员本身即对财政预算支出负有监督职责,另一方面,在事前评估阶段引入人大代表和政协委员,能从预算监督和民主监督等不同视角评估政策或项目实施的必要性、可行性,打破传统上的财政思维,从而使事前决策更加科学,真正实现“参与式预算”。

 

事前绩效评估的方法与事后绩效评价方法类似,也涉及成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等,具体可根据评估对象的情况选择一种或多种适用。

 

 

(五)职责分工

 

结合地方实操情况,在事前绩效评估的组织管理方面存在以下几种情形:

 

1、财政部门统一领导,通过委托第三方的方式进行;主管部门、预算单位配合第三方具体实施。

 

即事前评估的实施主体是财政部门。主管部门负责组织、指导预算单位配合开展事前评估工作;督促落实事前评估改进工作。预算单位负责配合财政部门和评价机构完成评估工作,提供项目相关材料;向财政部门报送相关资料;落实财政部门整改意见等。

 

2、预算部门负责组织实施,根据情况可委托第三方机构开展;财政部门负责对预算部门事前绩效评估结果进行审核。

 

即预算部门负责具体组织实施项目事前绩效评估工作,编制事前绩效评估报告,按程序报财政部门进行审核,针对审核提出的问题进行整改。

 

财政部门负责制定事前绩效评估制度办法,明确事前绩效评估的工作程序和原则,负责对预算部门事前绩效评估结果进行审核,参考评估结果安排预算,督促被评估单位落实整改意见。

 

3、区分不同的事前绩效评估范围,分别由财政部门和预算部门自行组织。财政部门开展的事前绩效评估,由财政部门委托第三方社会专业机构组织实施;预算部门开展的事前绩效评估,在本部门内抽调相关人员实施。但预算部门需向财政部门报送事前绩效评估情况。

 

虽然最早开始实践探索的北京市一直将事前绩效评价方式定位为“财政部门委托第三方”的方式,但以中发〔2018〕34号文的规定看,未来由预算部门(单位)组织实施的方式可能会成为事前绩效评估的一个方向。

 

 

(六)评估结果

 

事前绩效评估的结果一般分为“建议予以支持”、“建议调整完善后予以支持”、“建议部分支持”、“建议不予支持”等几种情况,其中对于“建议部分支持”的结论,需在结论中明确支持和不支持的具体内容,以便安排预算时参考使用。有些地方规定较为简单,分为“建议予以支持”和“建议不予支持”两种情况。

 

 

另外,一些地方对评估审核结果采取百分制,具体应用情况如下:

 

评估审核结果百分制表

 

三、事前绩效评估的工作程序

 

根据实操情况,事前绩效评估的工作程序一般可分为事前评估准备、事前评估实施、事前评估总结及应用三个阶段,但各地方在具体实施中相关流程略有差异,以河南省为例,其事前绩效评估流程如下图所示:

事前绩效评估流程

 

当然,对于预算部门自行组织的事前绩效评估结果,财政部门在具体审核时,必要情况下也可以组织再评估,此种情况下,评估结果需以财政部门的再评估结果为准。

 

其他地方事前绩效评估工作基本均按照准备——实施——评估结果总结及应用这样一套步骤开展,不过在具体实施过程中根据各地方实际情况有一些调整,如北京市事前绩效评估工作流程中,评估任务是由绩效考评中心与部门预算支出处室商议确定,而在入户调研方面,由评估工作组先期到财政部门预算处室了解项目内容或历年预算安排情况,听取项目预算安排意见,之后到项目单位入户调研,进一步熟悉项目情况,明确项目单位需提交的资料和时间要求等等。