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五中全会系列谈丨“竞争中性下”,城投公司如何应对?
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作者:研究中心/闫家厂

 

近期结束的十九届五中全会提出,未来五年社会主义市场经济体制更加完善,高标准市场体系基本建成,产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展,公平竞争制度更加健全,更高水平开放型经济新体制基本形成,这蕴含着“竞争中性原则”的内核精神。此外在应对外部负面冲击、激发内部经济新动能、国企改革进一步深化的背景下,改革势必更加向着竞争中性方向发展,对国有企业包括城投类企业的发展将产生重大影响,但目前各方对其认知仍有不足,本文在基于对竞争中性内涵及城投公司经营发展特点深刻认知的基础上,探讨在竞争中性下,城投公司可能面临的挑战及应对策略。

 

 

一、竞争中性内涵

竞争中性基本原则是保障市场经济中各参与主体在经营过程中获得公平的竞争权利。竞争中性最早由澳大利亚提出,主要是限制政府企业也就是国有企业的特殊优势,后经OECD等国际组织规范化后逐渐推广,OECD版本以澳版为基础,但在表述上更为普适,并不是只针对国有企业,而是强调任何企业不因所有权不同而获得竞争优势或处于有利地位。我国正式提及竞争中性虽然相对较晚,但从我国国企改革实践来看,国企改革特别是商业类国有企业改革的路径和目标一直是向着竞争中性的方向发展。

 

图1 竞争中性基本原则

 

通过分析二者竞争中性基本原则的主要内容来看,竞争中性内涵主要有以下几方面:

 

(1)适用于所有企业,重点是国有企业,竞争中性的目标是实现“所有制中性”,保障各类市场主体不因所有制不同导致竞争上有优势或劣势。竞争中性诞生的初衷是为了厘清政府与市场的边界,消除政府类企业的特殊竞争优势,保障政府税收、信贷、监管、政府采购等方面对国有、私有等各类企业一视同仁。OECD版规范后进一步强调适用于各所有制企业,国有企业或民营企业都不应当获得不正当竞争优势。

 

(2)经营业务区分,强调竞争中性适用于商业类竞争类领域,不适用于非营利性非商业性领域。澳版和OECD版都认为竞争中性主要适用于政府类企业参与商业类业务领域,也就是应区分公共服务的非竞争性、非营利性与有竞争性、营利性的竞争性商业领域在竞争中性原则适用上的差异。竞争中性对业务领域的区别对待,与我国分类推进改革的基本原则是一致的。

 

(3)重在保护竞争环境而非竞争者,竞争中性并不要求所有企业竞争中均处于公平地位。竞争中性重在避免市场竞争中不同所有制企业间资源配置上的扭曲和失衡,但企业在长期经营中带来的规模、技能、文化、经验、人力等方面的优势,是市场竞争的结果,是不可避免的,不能限制国企做大做强,也不能让其完全撤离竞争领域。

 

 

(4)竞争中性下既要消除国有企业具备的优势,同时也考虑国有企业相对民营企业的竞争劣势。国企在参与市场活动中具有融资优惠、监管宽松等优势,但同时也因承担公共服务履行较多的社会责任、协助实施国家或地方产业政策等,带来经营上的劣势,因此竞争中性也提出政府企业因履行政府公共职能应获得透明的充分的补偿。

 

我国国企改革顶层设计上也契合竞争中性原则,最近的国企改革三年行动将“推动国有企业公平参与市场竞争,强化国有企业的市场主体地位,营造公开、公平、公正的市场环境”作为八个主要任务之一。这些都与竞争中性的基本原则一致。未来国企改革仍将沿着竞争中性的反向推进,对国企而言有机遇更有挑战。城投企业目前经营过程中从政企关系、业务特点、投融资等方面与竞争中性原则存在一定的矛盾点,竞争中性下势必给城投企业带来一定的挑战,下面主要从业务角度探讨城投企业面临的挑战。

 

二、竞争中性下城投公司发展面临的挑战

城投公司业务从产业特征上大致可分为三种:公益类业务、功能类业务、竞争类业务。公益类业务主要包括公共产品设施建设、服务及协助地方履行的社会责任等,功能类业务主要包括供水供气、公交管网等业务,竞争类业务主要包括市场化程度较高的领域,从业务特点及竞争角度来看,公益类业务因其建设周期长、非营利等特征,建设经营仍需要以国有企业为主体,并不适用竞争中性,因此在竞争中性下,功能性业务领域的竞争环节以及竞争性业务将受到较大挑战,主要有以下方面:

 

 

1、市场在资源配置中发挥决定性作用,获取资源优势将不复存在。城投企业作为政府投融资平台,长期从事基础设施建设及公共服务等公益性项目导致业务结构及业务资源来源存在不合理,政府注入了相对比例的各类资源。竞争中性下,政府与市场的边界越来越清晰,政府发挥宏观管理、市场规则制定等,市场将发挥在资源配置尤其是竞争领域资源配置的基础性、决定性作用。城投企业通过政府配置划转获取资源的路径受阻,需要通过市场竞争获取优质的资源。

 

2、融资信贷优势下降,融资成本上升,对业务发展、盈利能力都将带来挑战。一是债务融资,将不再受益于国家的显性或隐性担保。由于享有政府的隐性或显性担保,城投融资成本优势明显,为业务发展带来一定的竞争优势,对资产收益带来较大影响,竞争中性下政企关系进一步厘清,政府隐性担保减少;二是股权融资,市场中性下政府作为股东将要求国有资本回报率与市场投资回报率大致相当,股权融资成本上升,城投对低回报或亏损承受能力下降。未来城投融资活动包括融资条件、融资利率等将更加市场化,融资成本优势下降,城投企业可能不仅面临盈利能力下降,甚至将面临破产风险。

 

3、在政府采购及招投标等方面与其他企业一视同仁。城投企业在长期的城市建设中参与了众多的基础设施建设等项目,在当前实际运作中政府一些招投标项目会通过内部指定或者行政设限的方式交由城投运作。竞争中性下信息披露制度更加健全,国有企业经营更加透明,政府采购程序也将更加透明,以体现采购及招投标工作的非歧视性和竞争性。这对于部分城投企业通过内部指定等方式获取项目的现行运作方式将产生冲击。

 

4、政府补贴中性,降低因交叉补贴和过度补贴,带来的不当竞争优势。城投公司利润来源中政府收入补贴占比相对较高,由于城投从事较多的基础性设施建设和保障房建设等公益性强的业务,企业自身盈利能力不足,经营性业务经常表现为亏损,多数需要通过业务补贴、税收返还、专项基金等政府财政补贴方能实现盈亏平衡。竞争中性下要求在对其成本完全核算的基础上予以适度补贴,避免过度补偿,过度补偿通常会带来一定的不当竞争优势。

 

5、商业回报率的竞争中性。竞争中性下要求城投企业在商业性、竞争性的领域中,各类业务经营、投资活动等需获得与同类经营活动相近的回报率。当前部分城投企业存在因回报率目标低带来的在价格等方面的不正当竞争优势。竞争中性下要求城投企业将原来的体制下的资金及价格等优势向更为市场化的管理、专业性、人才等优势转移。

 

6、垄断行业改革开放程度不断扩大,城投外部竞争压力将持续增大。垄断行业因国企的一家独大长期存在运营低效、体制僵化、寻租腐败等弊端,本轮国改顶层政策明确指出“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。破除各种形式的行政垄断”,混改也首先在电力、电信、铁路、石油、天然气等垄断领域实行。国企改革三年行动方案强调垄断行业改革将持续提速,进一步放宽市场准入标准,打破政策性行业垄断,如国家重大科研基础设施、油气、铁路等领域项目设施建设向各种所有制企业公平开放,而原先这些设施的建设工作多为国企包括城投企业承担,民营企业获得更多机会的同时国企势必将面临更多的挑战。

 

 

三、竞争中性下城投企业应对策略

可以看到竞争中性下对城投企业业务发展的影响是全方面的,城投企业可考虑从深化混改、类互联网平台化转型、机制建设、经营运行商业化等多方面应对竞争中性下带来的挑战,具体如下:

 

1、对于不同业务采取不同的经营导向。竞争中性下城投各类业务的经营理念和模式应该有所转变,对于功能类,突出“合规性、服务性、持续性”,重点关注公共服务水平的提升、运作效率的提高,要突出“向服务要效益”的理念;竞争类领域要对标同行对标市场,重点关注财务和经济评价、管理水平、产品研发能力。

 

2、健全规章制度建设,特别是投资决策制度,规范企业投资行为。竞争中性下企业更加需要按照现代企业制度的要求实现规范化和持续化运作。企业是项目投资决策的主体,政府将不再代替企业做决策也不承担相应投资风险,同时对投资回报率有了更高的要求,城投企业一是要增强战略导向和风险意识,二是要建立完善并严格执行投资管理制度,根据企业发展战略、功能定位以及主业方向通过规范的决策程序提高投资质量。

 

 

3、拓宽融资渠道,整合各种金融工具和金融资源拓展融资渠道为产业发展提供充足的资金。竞争中性下,城投企业应适应并降低对政府信用与政策的依赖性,通过上市、产业基金等形式,提高多元化融资能力,为企业业务的可持续和多元化发展提供动力。

 

4、推进和深化混改,淡化所有制属性,引入战略合作伙伴,发挥不同所有制主体的优势和互补效应。竞争中性下要求国企与民企,享有平等使用各类生产要素以及公平参与市场竞争的权利,因此混改不但有利于倒逼城投企业治理结构和运行机制的优化、经营活力的增加、经营规模的扩大、优势上的互补,更有利于打破所有制界限,促进市场进入平等,促进垄断行业竞争性环节投资主体的多元化,利于整个行业的健康发展。

 

5、推进实体化建设。当前城投监管政策越加趋严,竞争中性将进一步斩断城投企业的政府背书,城投企业为化债、融资、产业升级都需要更强的实力、更有效的业务结构,城投企业需要通过剥离、整合等方法重组资源资产,并积极介入经营性业务提高经营性业务占比,加快城投公司实体化建设。

 

6、类互联网平台化转型。城投公司在逐渐剥离政府融资平台职能的背景下,可以通过整合汇聚各项资源、提升管理能力、金融能力等,打造成类互联网的平台型组织,变成提供资源支持的平台,如金控平台、产业发展引导平台等。

 

竞争中性下对城投企业而言应在对其深刻理解的基础上以竞争中性为衡量标准,推动各项改革增强企业经营能力,运作中也可以考虑退出部分竞争性领域,聚焦主业实现资源资本资产优势的有效集中。