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深化国资国企改革,助推企业高质量发展 ——重庆市《关于深化区县国企国资改革的指导意见》政策解读

来源:南京雷竞技  作者:金佳龙  袁从龙

 

11月21日,国务院国资委党委书记、主任郝鹏主持召开国有企业改革专家座谈会,就当前国企改革面临的重点难点问题和下一步深化国资国企改革的重点措施听取意见建议。郝鹏强调,未来三年是国有企业改革的关键历史阶段,国资委将深入贯彻落实党中央、国务院决策部署,抓紧制订国企改革三年行动方案,明确深化改革的目标、时间表、路线图。

 

近期重庆市政府出台的《关于深化区县国企国资改革的指导意见》(渝府办发【2019】112号,以下简称《意见》)与国资委意图不谋而合,《意见》要求各区县继续推进国有资本优化配置,深化国有企业改革,提高国有资本监管效能,以切实增强企业发展活力与竞争力。《意见》是继《重庆市国有资本投资、运营公司改革试点实施方案的通知》之后,重庆市政府近期国资国企改革又一举措,标志着重庆市区县级国资国企改革的进一步深化,区县级国资国企改革逐渐进入实质性阶段。

 

一、本轮区县国资改革政策出台的背景

 

重庆市为深化国资国企改革,先后出台了《重庆市深化国有企业改革实施方案》、《关于市属国有重点企业功能界定与分类的通知》、《贯彻党的十九大精神深化全市国企国资改革方案(2018-2020年)》《重庆市国有资本投资、运营公司改革试点实施方案》等一系列文件,形成了市属国有企业改革政策体系的主体框架,指导国资国企改革工作并取得较好成效。但是,重庆市区县级国资国企改革工作大幅落后于市属国有企业,目前区县仍处在国资国企改革比较初级的阶段,主要表现为几方面:

 

(一)国资布局层面,区县国资布局分化

重庆市区县国资体量巨大,根据WIND数据显示,截至2018年末,重庆市各区县下属国有企业资产总量达1.79万亿元[1],规模大于市级国有企业资产规模,细化来看,各区县分化明显,区县国企资产规模与GDP相关度不高,各地国资布局差异化较大。例如:

1.各区县中2018年GDP前三位的渝北区(主城区)、九龙坡区(主城区)和渝中区GDP均破千亿,但已发债的国有企业总资产规模占GDP比例均为超过50%;

2.GDP第四位的涪陵区已发债国有企业资产规模达1546.77亿元,是GDP总量的1.44倍;

3.涪陵区、合川区、沙坪坝区(主城区)、江津区、长寿区五地发债存续期国有企业规模均破千亿;

4.南川区、合川区两地国资规模超过了当年GDP的2倍。

虽各区县国资体量与GDP无直接对应联系,且已发债企业资产不能全面反映各区县国资总量,但从融资端考虑,当前情况能反映出一些区县国资仍有进一步整合优化的空间。

 

注:江北区、彭水县、巫山县、巫溪县、城口县暂未有处于债券存续期的国有企业,未纳入本次分析范围。

 

(二)业务层面,区县企业普遍经营能力不足,业务单一

从经营数据来看,重庆市各区县处于发债存续期的国有企业共74家,2018年度平均资产规模为242.52,平均营业收入为12.11亿元,与市属国企或市属开发区国企存在均存在较大差距。市属国企平均资产规模破千亿,单体平均营业收入达135.69亿元;市属开发区平均资产规模超500亿,单体平均营业收入达33.45亿元。

 

注:市级开发区包括:两江新区、重庆高新区、重庆经开区、双桥经开区、万盛经开区。

 

从业务范围来看,各区县国有企业经营范围普遍分布与城市建设投融资、土地整理开发相关领域,或依靠区域旅游和矿产资源开展部分经营性业务。整体而言企业对区域政府和财政依赖度较高,经营性、市场化业务能力较少。74家样本国有企业主体信用评级以AA为主(55家),AA+评级的仅有11家,其中沙坪坝区有两家AA+国有企业。

 

 

表 各区县AA+企业基本情况(单位:亿元)

 

(三)政企关系层面,相关机制还需进一步优化

 

同全国大部分区县及国有企业一样,重庆市各区县国有企业在目前的政策环境和自身发展瓶颈下面临着较大的转型压力,当前政府(国资委)与国有企业的管理界面较模糊,亟待在本轮深化改革中进一步明确相关机制,例如本次《意见》中提到的六大方面,对区县国资国企改革指明了方向,需要各区县结合各自实际情况因地制宜的制定具体改革措施,以提高国有资产监管较能,增强企业发展活力。

 

 

二、本次《意见》重点内容解读

 

改革指导意见主要内容包括6部分,涉及国资布局、投融资平台公司改革、混改、企业制度建设、国资监管以及党的领导等内容。指导意见主要内容如下:

1、优化国资布局,提高运营效率。意见提出推动国有资本布局“三个聚焦”——向公共服务领域聚焦、向重点基础设施领域聚焦、向区县规划发展的战略性新兴产业领域聚焦,意见明确促使国有企业从不具备竞争优势的一般竞争性领域退出。鼓励国有企业通过专业化重组来整合资源,处僵治困,清理处置低效无效资产,提高效率;围绕区县产业发展重点方向,以大数据、智能化、绿色化为引领,着力培育新的经济增长点。

2、厘清政企权责,深化投融资平台改革。分类处置区县投融资平台债务,公益性项目建设形成的债务要区分企业与政府的权利与义务,建立合理的投资回报机制、财政补偿机制;经营性债务要按照市场化方式依法筹集资金偿还。规范平台融资,政府及部门不得为投融资平台融资提供任何形式的担保和承诺;投融资平台公司不得违规包装项目进行融资,不得利用公益性资产和储备土地融资,不得将预期土地收入作为偿债资金来源。各区县要规范注资行为,严禁将公益性资产注入企业,有序推进公益性资产通过直接划转、债务置换、资产置换等方式进行清理剥离。推动区县投融资平台公司重组整合,每个区县承担公益行项目建设的单位最多不超过3家,促进实体类平台公司转型基础设施、公用事业、城市运营等领域的市场化运作的国有企业,清理空壳类平台。

3、分类推进市场化改革,积极发展混合所有制经济。完全市场化竞争类国有企业要全面推进混合所有制改革,鼓励国有资本、集体资本、非公有资本等以股权转让、增资扩股、合资合作、技术引进、改制上市等方式参与混合所有制改革。区县政府原则上不再独资新办完全市场化竞争类国有企业。分类推进企业市场化改革,国有工商类企业要按照市场化原则开展商业化运作,优胜劣汰、有序进退;国有村镇银行、小贷担保等金融类金融企业要严控风险,择机逐步退出;投融资平台公司要加快市场化转型,防范债务风险,提高公共产品和公共服务的供给能力和效率。

4、建立现代国有企业制度,打造独立市场主体。深入推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分离,依法落实企业法人财产权和经营自主权,推动国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。规范企业法人治理结构,发挥党组织的领导作用,做实和规范董事会建设,保障经理层经营自主权。深化企业三项制度改革,推进市场化选人用人机制改革。建立国有企业领导人员分类分层管理制度,根据不同企业类别和层级,实行选任制、委任制、聘任制等不同的选人用人方式,明确责任、权利、义务,严格任期管理和目标考核。

5、建立权责清单,加强国资监管。以管资本为主推进国有资本监管机构职能转变,建立监管权力清单和责任清单,科学界定国有资本出资人监管权责边界。规范国有资产交易监督管理,防止国有资本流失。加强国有企业业务监督、内部监督,建立重大事项信息公开和对外披露制度,运用大数据智能化监管,加大对违规投资经营的追责问责力度。清理、移交区县党政机关和事业单位所属企业,其经营性资产纳入区县国有资产监管机构集中统一监管;推进企业与主管部门脱钩,并且区县党政机关和事业单位原则上不再新设国有企业。

6、党的领导。加强党对国企的全面领导,强化组织领导,营造深化区县国企国资改革的良好氛围。

 

三、区县国资国企改革应重点关注的问题

 

(一)政企关系

国有企业与政府关系一直都是国资国企改革中比较重要的问题。根据南京雷竞技在全国国资国企调研以及实施相关项目的经验,县级国有企业政企关系未厘清主要表现在以下几个方面:

一是国有企业与政府间缺乏市场化契约关系,项目投融资建设存在行政指令性任务。

二是公益性项目建设投资回报机制不健全。从公益性项目投融资建设,到建成后的移交、运营、维护,地方国有企业与财政的投入补偿机制或者付费机制不清晰,政府与企业存在权责利不清的现象。

三是企业对外投资自主性差,受主管部门或领导干预较大。

 

(二)国资布局

国务院国资委提出国有资本向关系国家安全、国计民生、前瞻性战略新兴产业集中,而一般性的竞争行业则要加大退出力度。可以看出,国有企业要在保障国家安全、保障人民生活、产业引导等方面发挥作用。本次重庆改革指导意见提出 “三个聚焦”——推动国有资本布局向公共服务领域聚焦、向重点基础设施领域聚焦、向区县规划发展的战略性新兴产业领域聚焦,并且要求国有企业从不具备竞争优势的一般竞争性领域退出,这都与中央政策要求一致。

 

(三)国资监管

国资监管是国有资本授权经营体制改革乃至国资国企改革的重要方面。传统的“管人、管事、管资产”的国资监管模式对企业经营自主权构成较大限制,很难适应市场化竞争的要求。建立和完善以管资本为主的国资监管体系,授予企业更多的经营自主权,对于提高国有企业运营效率,增强国有企业活力、竞争力具有重要意义。

(四)投融资体制

2014年国发43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》拉开了新一轮地方投融资体制改革的序幕,随后各部门陆续出台多个政策文件共同建立起我国的地方投融资体系,总结起来可以概括为修明渠、堵暗道、封偏门。“后43号文”时期,财预[2017]50号、财预[2017]87号、财金[2018]23号、国办发[2018]101号、《政府投资条例》等政策密集出台,强调“疏堵结合”,应对地方政府债务风险,政府投融资体面临“再平衡”格局,地方国有企业尤其是区县级国有企业转型发展机遇与挑战并存,亟需创新投融资模式,构筑自身核心能力。

(五)国有资产保值增值

促进国有资产保值增值是国资国企改革的重要原则。在与国有企业交流中发现,为防止因国有资产流失而担责,国有企业投资积极性较低,这对于手握大量资源的国企来说实际是一种资源的浪费。企业经营中总会有各种不确定性,对外投资更是风险较大的商业行为,给予企业一定限度的尽职免责、奖励先进,或许更有利于激发企业的活力。

 

四、区县国资国企转型升级与高质量发展

思路

 

(一)国有资产整合与盘活

国有企业承担了地方城市建设与运营、服务地方经济发展重大责任,地方政府应给予适当支持。基础设施建设、项目建设需要投入大量的资金,企业时常需要通过融资解决资金问题,银行贷款、发行债券等对公司经营性资产总量、经营性收入、信用评级等都具有一定要求,进行国有资产重组整合是提升企业市场化融资能力的最有效的手段。

推动地方“四资”梳理,将优质资产注入企业之中,促进企业整合重组,有利于企业降低资产负债水平,顺利开展项目融资建设,缓解地方财政短期压力;而且经营性资产划入国有企业,有利于企业积极开展经营性业务,实现企业自身造血功能。

(二)企业定位与业务布局

企业定位是指引企业未来发展的方向。明确企业定位,结合公司优势资源能力及行业发展前景,确定未来重点发展业务板块。通常情况下以城投公司为代表的区县级国有企业可发展的业务板块有:基础设施板块,经营性地产板块,金融板块,公用事业板块,资产运营板块,资本投资运营板块和文化产业等板块,各城投公司可根据自身资源禀赋、发展情况选择优势业务板块布局。

(三)完善现代企业制度,提高企业运营效率

建立党委领导下的以董事会为核心的现代企业法人治理结构,合理界定公司“党委会、董事会、监事会及经理层”的权力与义务,确保企业治理合理高效运转。做实和规范董事会建设,保证董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等职权;保障经理层经营自主权,充分发挥生产经营管理作用;监事会要发挥好监督作用;各部门各司其职,互相配合,提高企业管理效率。按照与市场化原则相适应的目标完善企业制度建设,提高企业运营效率。

(四)以管资本为主转变国资监管职能

以管资本为主实现国资监管机构职能转变,简政放权,给予国有企业更多经营自主权。科学设置国有企业经营考核指标,实行与绩效考核相挂钩的具有市场竞争力的薪酬制度,有利于国有企业吸引人才,激发企业活力、创造力,提高市场竞争力,以更好的实现国有资产保值增值。

(五)明确政企关系,实现市场化转型

国有企业市场化转型首先要厘清企业与政府关系,企业承担政府项目要建立起相应的契约关系和明确的投资回报机制;政府部门要指导、支持国有企业开展与主业相关的经营性业务,合法合规经营。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,尽量按照市场化原则运营、管理国有企业,简政放权,建立与社会主义市场经济相适应的国有企业经营管理制度,进一步解放国有企业,充分发挥国有企业的创造力,才能进一步提升地方国有企业的活力、控制力和影响力。

 

 

[1] 本文关于重庆市范围内相关国有企业数据口径仅包括当前处在债券存续期间的国有企业。